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索 引 号:008842501/2012-00039 主题分类:文件\ 发布机构:巴中市巴州区自然资源和规划局
发布日期:2012-02-27 文    号: 关 键 词:从解决温饱到城乡一体化发展
 
从“解决温饱”到“城乡一体化发展”
  从“解决温饱”到“城乡一体化发展”
透过14 个涉及“三农”问题中央一号文件看我国农村土地管理制度改革变迁 


  改革开放以来出台的一系列中央一号文件,分别出台于不同的时代背景下,解决的问题因此各有侧重,但都准确把握了保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力的改革主线。

  尤其是2004年以来连续出台的9个中央一号文件,通过 “多予、少取、放活”的政策措施,让城市支持农村、工业反哺农业,使农民得到休养生息,进一步加快了城乡经济社会发展一体化的步伐。

  在这一系列中央一号文件的指引下,我国的农村改革稳步推进,城乡社会在通往和谐发展、共同繁荣的大道上高歌猛进。而进入新世纪以来,土地政策开始参与国民经济宏观调控,作为土地行政主管部门的国土资源部门,在这场波澜壮阔的改革之中,发挥了重要作用。

  上世纪“五个一号文件: 着重解决8亿农民温饱问题

  在中国农村的改革史上,有一个著名的涉及中央一号文件的专有名词——“五个一号文件”。

  1982年1月1日,中共中央发出第一个关于“三农”问题的一号文件,对迅速推开的农村改革进行了总结,并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。在这之后,连续4年的中央一号文件都涉及“三农”问题,这就是著名的“五个一号文件”。

  这五个中央一号文件,从群众中来,到群众中去,指导了中国农村改革的一系列重大决策,分别从不同的角度,着重解决8亿农民的温饱问题,为即将展开的城市改革奠定了坚实基础。此外,对实现农村改革率先突破、调动广大农民积极性、解放农村生产力,起到了巨大的推动作用。

  1982年发布的第一个关于“三农”问题的中央一号文件,总结了具有划时代意义的农村改革,进一步放宽了农村政策,肯定了包产到户和包干到户的做法。

  1983年1月,第二个中央一号文件正式颁布,题为《当前农村经济政策的若干问题》。文件从理论上肯定了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。文件提出,稳定和完善农业生产责任制,是当前的农村工作的主要任务。要按照我国国情,逐步实现农业的经济结构改革、体制改革和技术改革,走出一条具有中国特色的社会主义农业发展道路。

  1984年1月1日,第三个中央一号文件发布,题为《关于一九八四年农村工作的通知》。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制,规定土地承包期一般应在15年以上,给农民吃下了“定心丸”。

  1985年1月,第四个中央一号文件发布,题为《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。文件的中心内容是调整农村产业结构,取消30年来农副产品统购派购的制度,对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。

  1986年1月1日,第五个中央一号文件发布,题为《关于1986年农村工作的部署》。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的,必须继续贯彻执行。文件进一步摆正了农业在国民经济中的地位,在肯定原有的一靠政策、二靠科学的同时,强调增加投入,进一步深化农村改革。

  如果为这五个中央一号文件各设定一个关键词,或许更能理清当时农村改革的思路。它们分别是——突破僵化体制、联产承包制是伟大创造、土地承包关系15年不变、扩大市场调节力度、农业是国民经济基础。

  从这5个关键词可以看出,在当时特定的历史环境中,“五个一号文件”打出组合拳,着力激发亿万农民的生产积极性,开创中国农村改革发展的新局面。而采取的办法,就是肯定家庭联产承包制,通过非农经营等方式,在解放生产力的同时,实现劳动力自身的进一步解放。

  从此,亿万农民逐步从“面朝黄土背朝天”这一延续千年的传统生产模式中解放了出来,开始参与到国家工业化、城市化的伟大历史进程中来,不仅为中国城市经济体制改革提供了坚实的物质基础,更为重要的是,取之不尽的精神动力也源源而来。

  从那时起,亿万农民的收入稳定快速增长,城乡居民收入差距逐步缩小,成千上万的中国农民,从贫困走向温饱,从温饱走向小康。公开的资料显示,从1978年到1984年,农民人均纯收入由133.57元增加到355.33元,年均递增17.71%,其中1982年的年增长率为19.9%,为历史最高。从1978年到1988年,我国粮食总产量由4000亿斤增加到8000亿斤。

  这个事实让世界震惊:我国养活了占世界22%的人口,却只用了占世界7%的耕地。应该说,取得这样的成绩,土地政策发挥了积极作用。

  那个时候,土地管理虽然相对粗放,但是中央对耕地减少的趋势有着清醒的认识。《当前农村经济政策的若干问题》中明确表示,森林过伐、耕地减少、人口膨胀,是我国农村的三大隐患。所以,“要做好规划,严格控制占用耕地建房。要教育群众从我国人口多耕地少的实际出发,爱惜每一寸耕地。住房提倡紧凑、合理、适用、清洁,不能追求宽敞。”随后,《关于1986年农村工作的部署》要求有关部门,“应于今年内制定:严格控制非农建设占用耕地的条例……”

  此外,对延长土地承包期以及鼓励耕地集中的规定,也促进了农民增收和粮食增产。例如,《关于一九八四年农村工作的通知》要求,“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。”

  尽管这一时期中央一号文件对农村土地管理问题涉及得不多,但诸如严格保护耕地、延长土地承包期以及鼓励耕地集中的思路,却为之后的农村土地管理政策定下了基调。

  新世纪9个中央一号文件:开启以工补农以城带乡新时代

  有学者认为,我国农村改革30多年来,主要迈出了三大步:第一步是以家庭承包经营为核心,建立农村基本经济制度和市场机制,保障农民生产经营自主权;第二步是以农村税费改革为核心,统筹城乡发展,调整国民收入分配关系;第三步是以促进农村上层建筑变革为核心,实行农村综合改革,解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。

  上世纪80年代发布的“五个一号文件”,启动了中国农村发展的第一个重要时期,集中释放了压抑已久的农村社会生产力,一举解决了中国人的吃饭问题。以此为阶梯,进入新世纪以来,中国实现了既定的“小康”目标,综合国力明显提升。但是,城乡二元管理体制仍没有打破,“三农”问题依然突出,农村的改革和发展不断面临新的难题。

  一组数据很能说明问题。1997年,农民收入增幅开始下降,并在此后3年连续下降。1997年至2003年,农民收入连续7年增长不到4%,不及城镇居民收入增量的1/5。粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收。当时,群众中流传着这样的顺口溜——“有饭吃,缺钱花”,“吃饱了饭,看不起病,读不起书”。那时,城乡发展严重失衡,农村社会矛盾日益突出,城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大。

  在这样的背景下,2002年召开的党的十六大对城乡发展战略和政策导向作出重大调整,首次提出统筹城乡经济社会发展,标志着发展理念上的重大变化。在此之后,更多地关注农村、关心农民、支持农业,成为全党工作的重中之重,并得到再三强调。

  在这样的思想指导下,从2004年2月8日发布的题为《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件开始,中央连续出台了9个指导“三农”工作的中央一号文件,以统筹城乡的科学发展观为主线,以多予、少取、放活为手段,以全面建设小康社会为目标,构建了以工促农、以城带乡的制度框架,掀开了建设社会主义新农村的历史篇章,农业和农村发展迎来了又一个春天。

  新世纪发布的这9个中央一号文件,针对“三农”工作的不同方面,聚焦不同主题,重点也各有不同。例如,面对当时农民收入徘徊不前的状况,第一个中央一号文件将焦点放在促进农民增收上,之后的主题分别是提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农村基础建设、促进农业稳定发展农民持续增收、加大统筹城乡发展力度、加快水利改革发展。今年的中央一号文件,则聚焦农业科技。

  9个中央一号文件,始终牢牢抓住粮食增产、农民增收、农业增效这几个现代农业的核心环节,始终牢牢抓住统筹城乡、保障供给、夯实基础、科技进步这几个促进“三农”发展的关键词。因此,尽管这9个中央一号文件重点解决的问题各不相同,但仔细梳理便不难发现,有一条主线贯穿始终。这条主线,就是从“三农”工作的实际出发,探索从根本上解决“三农”问题的长效机制。

  而且,这一系列中央一号文件都有一个鲜明特点,即促进城乡经济社会发展一体化。丰富系统的内容,凸显党的十六大以来中央按照以工促农、以城带乡的新要求,统筹城乡社会发展,开创“三农”工作新局面的坚强决心。

  适应时代发展的政策调整,很快取得了实效。在这9个中央一号文件的推动下,中央对强农惠农富农政策支持力度逐年加大,我国农业综合生产能力不断提高,农村环境和农民物质精神面貌发生巨大变化。在旱涝灾害不断的情况下,粮食生产更是取得了“八连增”的历史性突破。

  农村土地管理制度改革在“城乡一体化发展”语境中不断深入

  土地是“三农”问题的重中之重,农村改革、农业发展、农民增收,都离不开对农村土地管理的创新。因此,在城乡一体化发展的现实语境中,农村改革发展被不断提到新高度的同时,上世纪的“五个一号文件”和新世纪的9个中央一号文件形成合力,将农村土地管理制度改革不断推向深入,政策措施也不断细化。

  对土地管理工作来说,2004年是重要的一年。这年2月,题为《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的中央一号文件发布,被认为是多年来政策含金量最高的促进农民增收的文件。作为新世纪第一个关注“三农”问题的中央一号文件,不但提出了促进农民增收的一系列措施,也对农村土地管理工作提出了具体要求。

  这份文件不仅明确提出必须推进征地制度改革,切实保护农民利益,同时提出了加快土地征用制度改革、切实落实最严格的耕地保护制度、积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法等要求。实际上,这为新世纪的农村土地管理制度改革制定了一个基本框架。

  几条意见惜墨如金,却包含了当时农村土地管理工作存在的几个主要问题。此后发布的8个关注“三农”问题的中央一号文件对农村土地问题的政策要求,都基本围绕这个框架展开。

  2005年中央一号文件中提出“控制非农建设占用耕地,确保基本农田总量不减少,质量不下降,用途不改变;加快推进农村土地征收、征用制度改革”;2006年中央一号文件提出“坚决落实最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田,保护农民的土地承包经营权”、“加快征地制度改革步伐”;2007年中央一号文件提出“强化和落实耕地保护责任制,切实控制农用地转为建设用地的规模”、“坚持农村基本经营制度,稳定土地承包关系,规范土地承包经营权流转,加快征地制度改革”;2008年中央一号文件提出“全面落实耕地保护责任制”、“继续推进征地制度改革试点,规范征地程序,提高补偿标准”;2009年中央一号文件提出要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。

  在这之后发布的2010年的中央一号文件中,对农村土地管理提出的要求也较以往大大增多。全文27条中,直接涉及土地问题的就有8条之多,其中第19条更是对农村土地管理制度改革提出了全面要求,提出要有序推进农村土地管理制度改革。2011年中央一号文件提出加强农田水利等基础设施建设。

  今年的中央一号文件则在第五条中,对稳定和完善农村土地政策提出了更全面的要求,要求“引导土地承包经营权流转”、“加快推进农村地籍调查”、“加快修改土地管理法”等。

  从这些中央一号文件对土地管理政策的表述中不难发现,中央对农村土地管理的政策措施越来越具体、越来越细化。

  可以看出,2004年的中央一号文件对农村土地管理的要求还只是原则性的,在此后的中央一号文件中,诸如加快征地制度改革、落实耕地保护责任制、规范土地承包经营权流转则越来越具体。甚至在今年的中央一号文件中,还出现了“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”、“健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度”等具体的要求。

  这些表述一脉相承,即坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。同时,也显示出粮食安全、土地承包关系的稳定、农民土地权益的维护等在国家经济发展和政治稳定中的重要地位。

  在这一系列中央一号文件的指引下,国土资源部门以农村土地综合整治为平台,在推动城乡一体化发展、促进农民增收、加强农田基础设施建设和新农村建设等方面,发挥了不可替代的作用。

  一个例子很有代表性。截至去年,我国实现了粮食生产“八连增”的历史性突破,土地整治功不可没。本报记者曾对黑龙江、河南、江苏、山东等产粮大省进行过调查发现,土地整治增加了耕地面积、提高了耕地质量、改善了农业生产条件,由此增加了农民收入,大大调动了农民的生产积极性,为实现“八连增”奠定了坚实的基础。

  新世纪9个中央一号文件,共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系。加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡的机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,将是在全面建设小康社会和实现现代化进程中始终坚持的方向。相信各级国土资源部门也将在这样的思路指导下,发挥越来越重要的作用。
 
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